Quale digitalizzazione per la “public value governance” del PNRR
Digitale e PNRR

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Sappiamo che nel PNRR la presenza del digitale non solo è presente nella missione 1, che si sviluppa lungo i due assi delle connessioni veloci, quindi, banda ultra-larga e della trasformazione della PA, ma è trasversale a tutto il Piano e caratterizza molte delle politiche e degli interventi di riforma. Circa 40 riforme dipendono da una PA più moderna e digitalizzata. È uno strumento funzionale quindi alla realizzazione delle altre 5 missioni del Piano.

Di Gianpiero Ruggiero – Esperto in valutazione e processi di innovazione del CNR

Digitale e PNRR: un cambio di paradigma

Sappiamo che nel PNRR la presenza del digitale non solo è presente nella missione 1, che si sviluppa lungo i due assi delle connessioni veloci, quindi, banda ultra-larga e della trasformazione della PA, ma è trasversale a tutto il Piano e caratterizza molte delle politiche e degli interventi di riforma. Circa 40 riforme dipendono da una PA più moderna e digitalizzata. È uno strumento funzionale quindi alla realizzazione delle altre 5 missioni del Piano.

Quello che colpisce di più del Piano, nella parte che riguarda digitale e PA, è l’impostazione che è stata data. Innanzitutto, diversamente dal passato, il piano si pone in continuità con le recenti politiche in materia di digitale, potenziando molte delle iniziative già adottate. La continuità delle politiche sul digitale, rappresenta un punto di forza importante. Nel passato, infatti, le continue modifiche del quadro regolatorio e delle iniziative, con continui stop and go, hanno rappresentato un freno al percorso di innovazione della sfera pubblica.

Un’altra cosa che colpisce è che sono stati ben definiti gli obiettivi e i target, con scadenza temporali ben definite. È stata programmata l’Italia digitale del 2026. Per chi si occupa di performance management questa impostazione è un’ottima base di partenza.

Inoltre, stiamo assistendo, anche nel digitale, a un cambio di paradigma: la volontà di mettere il cittadino al centro della strategia. In passato era il cittadino che rincorreva e inseguiva le diverse istituzioni; adesso sono le istituzioni a dover essere serventi e pronte a soddisfare le esigenze del cittadino.

Questo cambio di orientamento ha due conseguenze importanti. Da un lato comporta che la dirigenza e i dipendenti pubblici abbiano chiara una nuova prospettiva: quella di vedere il cittadino come “cliente” e di essere chiamati a soddisfare le esigenze del “cliente”. Dall’altro lato che le amministrazioni sappiano dialogare tra loro, superando la logica a silos, mettendo a fattore comune i loro dati.

Finora quasi tutte le amministrazioni (e i loro amministratori) hanno lavorato sul frontend, inaugurando e vendendo le cose più visibili: sono nati siti web, applicazioni, è aumentata la presenza sui social. Ma tutto questo è vetrina. Una vetrina che ha generato una giungla informatica, che necessita di essere razionalizzata. Il cuore invece sta nel backend, nella parte nascosta, ed è qui che viene la parte più difficile e complessa della sfida del digitale. Ben vengano, quindi, le soluzioni che mettano a fattor comune i backend delle amministrazioni.

Questo è l’impostazione positiva, ma il Piano non è esente da qualche rischio e criticità.

L’ambizioso programma di reclutamento di risorse con specifiche skills digitali, assume un ruolo fondamentale stante la certificata mancanza di adeguate competenze tecnologiche interne. Tuttavia, la previsione di task force esterne alle amministrazioni, l’esternalizzazione della gestione della transizione digitale, preclude alle amministrazioni la possibilità di acquisire le necessarie competenze interne, non garantendo la necessaria continuità nella gestione e nel monitoraggio della transizione digitale in futuro.

Allo stato delle cose non appare possibile effettuare una valutazione sull’impatto del Piano. Manca un chiaro quadro delle tempistiche di attuazione dei progetti attuativi, della suddivisione degli importi allocati e, soprattutto, del riparto di competenze nell’attuazione dei molteplici interventi tra amministrazioni e tra livelli di amministrazione. Non sono specificate le articolazioni amministrative cui spetta la concreta realizzazione degli interventi, “cui provvedono, nelle rispettive competenze, le singole amministrazioni centrali interessate, nonché le regioni e gli enti locali”. Non è un caso che la Commissione europea abbia assegnato l’unica B, quindi un voto medio, al rispetto delle regole sulla definizione dei costi delle misure.

Come la trasformazione digitale può aiutare i politici a creare valore pubblico

Detto questo, andrebbe posta innanzitutto la domanda relativa a come il digitale può aiutare la politica a creare valore pubblico. Sebbene ci sia unanimità di intenti sulle capacità taumaturgiche della digitalizzazione, la politica deve essere consapevole che il digitale, sebbene molto presente nel Piano, non è la bacchetta magica di Harry Potter, che risolve tutti i problemi. È sicuramente un fattore abilitante, che può agevolare la semplificazione delle procedure. È un passaggio ineludibile, che non possiamo scegliere di non fare, ma che richiede tempo. Se domani, magicamente, tutta la popolazione avesse SPID, le PA non sarebbero pronte ad avere un rapporto digitale con tutti i cittadini.

È anche una rivoluzione che richiede di avere un orizzonte. Perché alla fine del 2026, che è dietro l’angolo, dovremo chiederci quali risultati sono stati raggiunti, quale valore pubblico è stato creato: quali riscontri il Governo, le Regioni, gli Enti Locali si aspetteranno dai cittadini? Oltre l’esito di aver speso bene il 100% dei fondi, i cittadini si aspettano soprattutto che il loro livello di benessere sia migliorato, che i servizi che utilizzano siano più numerosi e più semplici. Ecco allora che dobbiamo guardare all’orizzonte della creazione di valore pubblico, che comporta imparare a saper misurare e valutare gli effetti delle politiche, nei suoi aspetti multi-dimensionali: dal benessere sanitario, a quello economico, sociale e ambientale.

Da questo punto di vista, il digitale può offrire ai decisori politici set di dati e informazioni per decidere in maniera consapevole come orientare gli investimenti e l’azione amministrativa.

Per i politici, secondo me, si tratta di effettuare un cambiamento di mappe mentali, di guardare oltre il marketing politico di breve respiro, allenandosi ad essere lungimiranti. Un’alfabetizzazione ai futuri, guardando al paese da qui a 10/15 anni. È necessario che la politica perciò impari a programmare, facendosi aiutare nell’analisi predittiva e nella previsione strategica (strategic foresight).

Certamente bisogna saper raccogliere, analizzare e interpretare, questi dati, ma ormai ci sono tante società che riescono a farlo.  Allo stesso tempo sono necessarie una grande chiarezza di visione e un’azione di trasparenza e di comunicazione verso i cittadini. La credibilità della politica passa dal saper programmare, attuare e comunicare. C’è un futuro “politico” oltre il PNRR, perché se saremo riusciti a mantenere tutti gli impegni presi, potremo sederci a un tavolo europeo e sostenere la necessità di emettere ulteriore debito comune e cambiare le regole del Patto di stabilità.

L’orizzonte della creazione di valore pubblico, fa del Piano una corsa a ostacoli, con milestone molto stringenti. La Commissione europea ha promosso a pieni voti il nostro Piano. Abbiamo superato brillantemente questo primo passaggio, ma la politica non può abbassare la guardia. Il Piano non va avanti per inerzia e non ha una sua autonomia. Ci vuole tanto impegno.

Finora il Governo si è impegnato molto. Ha completato il mosaico dei decreti attuativi.  Ha aggiornato il Codice dell’amministrazione digitale. Abbiamo finalmente un Piano triennale per l’informatica molto più chiaro, migliorato rispetto al passato, più snello e di facile lettura. La strategia digitale oggi è facilmente intuibile e sembra mettere d’accordo tutta la politica. Non ci sono più alibi.

Il passaggio conseguenziale che dobbiamo adesso affrontare è come integrare obiettivi di digitalizzazione nel ciclo della performance, nella prospettiva del Piano unico integrato che è stato recentemente introdotto. Perché la strategia digitale sarà inefficace se scollata dai piani performance e dal Piano unico, che richiede di tradurre gli impegni programmatori in una sola prospettiva. L’ottica del Piano unico è molto interessante, perché evita la frammentazione programmatoria.

Una delle ragioni della mancata creazione di valore pubblico è proprio la dispersione in mille rivoli, con la logica del singolo adempimento: per cui le politiche di valorizzazione del personale non si parlano con gli esiti delle valutazioni delle performance individuali; per cui l’organizzazione del lavoro agile è irrealistica senza digitale; per cui gli obiettivi di digitalizzazione vengono assegnati al solo dirigente dei sistemi informativi al massimo anche al RTD, ma raramente agli altri dirigenti; per cui la corruzione e la trasparenza sono mondi a sé, scoordinati con il tutto il resto.

Ma cos’è la “salute digitale” di un’amministrazione, e come si fa a misurare il processo di digitalizzazione di un’amministrazione?

Misurare la “salute digitale” di un’amministrazione

Per farlo ci vuole un kit diagnostico, un set di indicatori che ci aiuti a capire qual è lo stato di salute digitale di partenza dell’organizzazione. Per salute digitale si intende il livello di digitalizzazione che una PA raggiunge a seguito di un percorso di trasformazione organizzativa intrapreso per migliorare l’efficacia e l’efficienza dei servizi, sia per i cittadini che per le imprese, sfruttando il potenziale delle tecnologie ICT per favorire l’innovazione, la sostenibilità e la crescita economica.

Di seguito sono riportati alcuni indicatori che potrebbero essere attenzionati se volessimo svolgere un audit organizzativo sul grado di maturità digitale della nostra amministrazione:

  • presenza ufficio per la transizione digitale e risorse assegnate (entità finanziaria dei centri di costo e numero e qualifiche del personale)
  • livello di competenza digitale del personale (in connessione con Strategia nazionale competenze digitali)
  • livello di dematerializzazione e di automazione dei processi
  • disponibilità online di servizi full digital (servizi che consentono ai cittadini e imprese di avviare e completare un servizio completamente online tramite il sito dell’ente)
  • livello di apertura e interoperabilità delle basi di dati gestite
  • rispetto degli adempimenti previsti dal Codice dell’Amministrazione Digitale
  • integrazione “Performance e digitalizzazione” (avvenuta nomina RTD; approvazione piano degli acquisti informatici; presenza nel piano performance di obiettivi di trasformazione digitale anche per dirigenti diversi da RTD)
  • compliance al Codice di condotta digitale
  • DESI a livello locale

Questo set di indicatori potrebbe servire a costruire un indicatore composito di performance organizzativa, una sorta di “indicatore di prosperità digitale” in grado di misurare il grado di avanzamento di ciascuna amministrazione. Questo indicatore composito sarebbe poi da integrare e confrontare con la percezione che hanno i cittadini di quel servizio digitale, alla luce di quanto previsto dall’articolo 7 del CAD che stabilisce che tutte le amministrazioni devono consentire agli utenti di esprimere la propria soddisfazione rispetto alla qualità dei servizi online, in termini di fruibilità, accessibilità e tempestività.

La dirigenza e il personale devono sentirsi coinvolti e responsabilizzati in questo percorso di irrobustimento della salute digitale. Devono essere ingaggiati e sentirsi motivati, con la consapevolezza che dare il proprio contributo significa semplificare il proprio modo di lavorare, semplificare la vita al cittadino-cliente.

Dirigenza e personale devono anche sapere che se frenano e si pongono come un ostacolo alla digitalizzazione, potrebbero incappare in un articolato sistema sanzionatorio. Con gli ultimi decreti legge approvati, il governo ha voluto stringere i bulloni delle sanzioni.

SISTEMA SANZIONATORIO PER CHI FRENA LA DIGITALIZZAZIONE DELLA PA
Piano integrato di attività e organizzazioneMancata adozione del Piano unico integrato entro il 31/12/2021 (art. 6, DL n. 80/2021 – performance individuale/sanzioni amm.ve)
Incarichi professionali per l’attuazione dei progetti del PNRRGiusta causa di recesso incarico: «il mancato conseguimento dei traguardi e degli obiettivi, intermedi e finali, previsto dal progetto» (art. 1, DL n. 80/2021)
CAD e linee guida Agid; Piano triennale informaticaViolazione obblighi di transizione digitale (art. 41, DL n. 77/2021 – performance individuale dirigenti/sanzioni amm.ve/potere sostitutivo)
Identità digitale, domicilio digitale e accesso ai serviziSwitch off servizi online entro il 28/02/2021 (art. 24, DL n. 76/2020 – penalità performance individuale)
Lavoro agileOstacoli alla diffusione del lavoro agile che non consentono ai lavoratori l’accesso da remoto a dati, applicazioni e informazioni (art. 31, DL n. 76/2020 – penalità performance individuale dirigenti)
Codice di condotta tecnologicaInottemperanza del rispetto del Codice di condotta digitale (art. 32, DL n. 76/2020 – penalità performance individuale dirigenti)
Interoperabilità e Piattaforma cloudInadempimento a rendere disponibili, accessibili e fruibili, i dati e le proprie basi dati (ovvero i dati aggregati e anonimizzati) alle altre PA entro termine fissato (art. 33 DL, n. 76/2020 – penalità performance individuale dirigenti)

Un articolato sistema di controlli: sarà anche efficace?

Personalmente sono pessimista sull’efficacia dei sistemi sanzionatori. Uno dei problemi più grandi della mancata attuazione del CAD è l’inefficacia e l’inefficienza dei sistemi di controllo e di quelli sanzionatori. Lo stesso vale per la performance, che nel tempo si è trasformata in un ciclo autoreferenziale, soffocato dal cappio del rispetto adempimentale e ammantato da controlli meramente formali. Al di là delle singole sanzioni, è importante sottolineare alcuni rischi che potrebbero sorgere in termini di inefficacia dei controlli.

Il potere sanzionatorio sulla mancata adozione del Piano unico integrato è stato affidato alla Funzione pubblica, tranne una parte sull’anticorruzione su cui sarà l’Anac ad applicare le sanzioni. Ma La funzione pubblica ha il personale sufficiente per svolgere quel compito?

Lo stesso vale per Agid, sovraccaricata di compiti di controllo senza avere personale sufficiente e personale adeguato. Agid, per esempio, preposta al controllo sul rispetto del codice di condotta tecnologica, avrà strumenti per farlo? Chi stabilirà e comminerà le sanzioni ai dirigenti?

Infine, in merito alla clausola di revoca dei contratti di assunzione di professionisti e consulenti, personalmente ho qualche perplessità. Nel caso in cui al titolare di contratto venisse revocato l’incarico per il mancato raggiungimento degli obiettivi progettuali, quel consulente viene cancellato dall’elenco o ne rimane inserito e può trovare ricollocazione presso un’altra amministrazione? Chi verificherà il raggiungimento degli obiettivi? Non sarà affatto facile distinguere se il mancato raggiungimento degli obiettivi progettuali è imputabile al singolo professionista o all’amministrazione stessa. Anche qui, il rischio di autoreferenzialità è molto alto.

Sui processi di valutazione, sul pieno raggiungimento o meno degli obiettivi progettuali, dobbiamo estendere il ragionamento sul ruolo dei cittadini, che dovrebbero essere i beneficiari ultimi di questi progetti.

Nel Piano e nel decreto legge 77/2021 sono state già inquadrate le unità organizzative che si occuperanno di effettuare il monitoraggio dei progetti e l’analisi sull’attuazione del piano. Il Ministero dell’economia sarà il perno e gestirà il sistema di monitoraggio mediante sistemi informatici sviluppati presso la Ragioneria Generale. Va bene il controllo centralizzato, ma poi sappiamo che è a livello locale che si faranno le cose. Non a Roma.

Nell’attuazione del Piano, occorrerà coinvolgere di più i territori e gli stakeholder di riferimento. Se la sfida delle PA è la generazione di valore pubblico, la sfida sarà vinta quanto il valore pubblico sarà progettato e valutato con la partecipazione dei cittadini.

Il valore pubblico non è tale se non prevede la partecipazione dei cittadini

È lo stesso Dipartimento della funzione pubblica, ad aver adottato le Linee guida n. 4/2019 sulla valutazione partecipativa. La partecipazione della cittadinanza attiva è fondamentale anche per avere una lettura in chiave di benessere economico e sociale, dal momento che tutto il Piano è costruito sui due assi portanti della sostenibilità e dell’inclusione. Ecco allora che andrebbero pensate modalità di coinvolgimento di territori e comunità locali, con strategie di accompagnamento e di messa in rete di “comunità monitoranti”. Potrebbero entrare in gioco nodi del monitoraggio civico, opportunamente da ingaggiare, coinvolgere e mettere in connessione. Una rete di nodi in grado di utilizzare strumenti, specie digitali, che aiutino nel monitoraggio.

Se il monitoraggio civico è fondamentale, altrettanto lo è la costruzione di modelli di governance e co-creazione di valore pubblico, disegnando processi di programmazione integrati e condivisi.

Verso un Piano di filiera digitalizzato

Dalla necessità di sapere alla necessità di condividere. Si tratta di mettere a sistema le performance di diverse amministrazioni in una sorta di Piano di filiera digitalizzato: una piattaforma in cloud per la gestione integrata dei «cicli della Performance» delle varie amministrazioni, attraverso la condivisione semplificata delle informazioni in un ambiente sicuro.

I vantaggi di avere una piattaforma unica sono abbastanza evidenti. I ministeri hanno un ruolo fondamentale nella definizione delle politiche di filiera e nel coordinamento dei singoli attori. Gli enti territoriali hanno un ruolo nel miglioramento del benessere locale.

La performance di filiera consentirebbe una collaborazione tra amministrazioni diverse lungo un medesimo ciclo della performance, per la realizzazione di missioni istituzionali complementari e la gestione di indicatori comuni funzionali alla creazione di valore pubblico. Avremo un quadro chiaro di responsabilità, di allocazione di risorse, di rispetto delle tempistiche. Allineare i piani performance significa anche studiare la possibilità di creare una sorta di campo comune “BES-oriented”, dove ciascun dicastero e qualunque altra amministrazione possa dichiarare le politiche e gli interventi che intende attuare in chiave di benessere equo e sostenibile.

Così facendo si potrebbero agganciare agli indicatori di BES gli obiettivi dei dirigenti, dei capi dipartimenti e direttori generali dei ministeri e degli enti territoriali.

Ecco allora che avremo agganciato l’orizzonte della creazione di valore pubblico alla performance e all’azione amministrativa. Avremo completato, grazie al digitale, un tassello importate del complesso mosaico che compone il sogno della buona amministrazione.

(Articolo pubblicato su meridianoitalia.tv).

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