È opportuno mettere in evidenza che, al di là degli ammortamenti, sono gli investimenti netti ad esser cruciali ai fini della crescita del reddito nazionale e della sostenibilità del debito. Purtroppo, come è noto, l’Italia e alcuni altri paesi del Sud dell’area euro si sono caratterizzati nell’ultimo decennio per un profilo di investimenti pubblici netti alquanto negativo, a cui si è sommata anche una riduzione di quelli privati. In questo ultimo decennio si è avuta perciò una forte riduzione del capitale pubblico netto, che non solo ha ridotto lo stock, ma anche la sua qualità. Infine, è importante considerare che “l’obsolescenza dei beni-capitale che incorporano le nuove tecnologie è assai più rapida di quella relativa ai beni-capitale tradizionali”^[1], per cui va evitato che si possa registrare un’ulteriore distruzione di capitale pubblico netto.

Di Rosanna Sovani

Gli sviluppi tecnologici recenti hanno messo in evidenza che si rende necessario un ripensamento del concetto di capitale, sia sul piano economico, sia sotto il profilo statistico e di contabilità nazionale. Infatti, nell’approccio contabile tradizionale la nozione di capitale è usualmente riferita a quello esclusivamente economico, mentre è evidente che per il futuro dei paesi è via via più importante il capitale umano, sociale e naturale (legato all’ambiente, all’istruzione e alle condizioni sanitarie). L’approccio basato sulle regole fiscali europee è importante ed è uno strumento essenziale per mantenere la stabilità dei debiti e delle finanze pubbliche dei vari paesi. Esso potrebbe indurre però, da solo, a concentrarsi esclusivamente sulle passività e non anche sulla dotazione di capitale fisico, scientifico e tecnologico, che sono cruciali per il futuro delle giovani generazioni e quindi per le prospettive di progresso economico di un paese. La crisi attuale legata al Sars-CoV-2 ha reso chiaro che la tutela dell’ambiente, le condizioni climatiche, la qualità e l’efficienza del sistema sanitario, sono asset fondamentali per la sostenibilità economica e sociale di un paese.

Tuttavia il COVID-19 ha messo a nudo l’esigenza di cambiare rotta. Proprio pochi giorni fa sul Financial Times è stato pubblicato un articolo in cui si evidenziava come il braccio esecutivo dell’UE stia studiando come aumentare la flessibilità delle regole di bilancio riformando le sue regole fiscali comuni.

Un’opzione presa in considerazione è quella di ripetere la scelta del 2015, quando la Commissione Europea emise una comunicazione proclamando che avrebbe esercitato il suo ruolo nel monitorare i budget degli stati membri con più flessibilità. Attingendo al margine di manovra sulle regole dato dalla commissione, Bruxelles aveva quindi annunciato unilateralmente che avrebbe tollerato un maggior deficit negli stati impegnati in investimenti o riforme strutturali.

Nell’articolo citato, Alicia Hinarejos, professoressa di legge alla McGill University, evidenzia come il trattato lascia alla commissione “discrezione relativamente alla sua opinione alla fine del processo per stabilire se ci sia un eccessivo deficit oppure no”. Questo significa andare nei dettagli di come si calcola debito e deficit, o, una volta che i calcoli sono già stati fatti, Bruxelles dovrebbe comunque avere “una visione olistica”.

In questo scenario, l’occasione che abbiamo davanti con le risorse del Recovery Plan (RRP) e di Next Generation EU della Commissione europea è decisiva e unica per ricostituire uno stock adeguato di capitale netto, in particolare in materia di ambiente, sanità e sostenibilità economica e sociale. Tuttavia, per far ciò appare necessaria una netta innovazione sul piano statistico e contabile: alle spese per investimenti tradizionali e canoniche, vanno anche associate altri tipi di spese che le procedure e i criteri attuali considerano sostanzialmente correnti.

Guardiamo l’ambito delle Terapie Avanzate (terapie geniche, terapie cellulari) dove il costo di terapie curative o trasformative della storia clinica del paziente, che prevedano un’unica somministrazione a fronte di benefici generati nel tempo – in base per le regole contabili attuali- deve essere appostato interamente a bilancio nell’anno di somministrazione della terapia, anche se il pagatore e il produttore stipulano contratti di pagamento dilazionamento nel tempo dove ciascuna rata viene pagata annualmente solo se è confermato il risultato di cura per un periodo stabilito di anni. Si tratta di un chiaro schema di spesa di investimento, con evidente disallineamento temporale tra costi iniziali e benefici futuri.

La Francia è già un passo avanti, lo scorso anno il pagatore e l’industria farmaceutica hanno contrattualizzato nuovi modelli di pagamento delle Terapie Avanzate tra cui anche il modello di pagamento rateizzato negli anni basato sui risultati, per la cui implementazione la Francia si è impegnata ad apportare una modifica normativa entro il 2021.
In definitiva, è giunto il momento di aggiornare profondamente le convenzioni contabili attuali, considerando che parte delle spese correnti sono necessarie per aumentare lo stock di capitale e il patrimonio economico di un paese – quindi la sua sostenibilità economica – e che per questo esse possono essere considerate, almeno in parte, come spese di investimento.

Ed infatti, come è noto la distinzione tra spesa corrente e spesa in conto capitale non è facile e agevole ed è una questione su cui gli economisti discutono da decenni. In termini generali, si può dire che la distinzione resta complessa, perché essenzialmente si basa sull’accertamento della “diversa durata dell’effetto prodotto dai beni e servizi” ottenuti con le varie spese. Le spese sarebbero correnti se riferite all’acquisto di beni e servizi la cui “utilità economica si esaurisce nell’esercizio contabile in cui ha avuto luogo la spesa; sarebbero in conto capitale quando invece gli effetti generati hanno una durata superiore all’anno e si ripercuote su più anni”.

Ancora, il saldo netto da finanziare, che considera la competenza giuridica (finanziaria), corrisponde in fase previsionale all’autorizzazione di spesa, ovvero allo stanziamento previsto dalle specifiche disposizioni normative e in fase gestionale all’impegno contabile.

Ai fini dell’indebitamento netto, si fa invece riferimento alla competenza economica, principio che nella fattispecie (trattandosi di spese relative ad investimenti fissi lordi) applica convenzionalmente, per le ragioni di seguito illustrate, il criterio della cassa; tale criterio è valevole anche per il fabbisogno; si fa cioè riferimento alle erogazioni annue effettive che si prevede di effettuare per la realizzazione dell’intervento, anche se, per quanto attiene all’indebitamento, secondo il SEC 2010, gli investimenti fissi lordi sono registrati nel momento in cui la proprietà dei beni è trasferita all’unità istituzionale che intende utilizzarli e di conseguenza l’importo da registrare corrisponde agli effettivi incrementi/decrementi del valore del bene d’investimento.

È stato peraltro convenuto che – a causa della carenza di informazioni circa il momento effettivo in cui il predetto effetto si produce – la registrazione degli investimenti sull’indebitamento netto si basa, in via convenzionale, sui pagamenti effettivi, in quanto maggiormente rappresentativi, rispetto all’impegno contabile, dell’aumento dello stock di capitale nel periodo di riferimento.

Quindi il criterio convenzionale applicato per gli investimenti fissi, in virtù del quale l’impatto sull’indebitamento netto è rappresentato dai pagamenti effettuati in base allo stato di avanzamento lavori (SAL), ossia alla parte di opera o intervento realizzato, può essere esteso anche alle spese relative alle Terapie Avanzate con il medesimo impatto su indebitamento netto e fabbisogno, corrispondente ai pagamenti rapportati ai benefici della terapia cui è sottoposto il paziente.

Essendo il costo delle terapie di entità ragguardevole e concentrato nel breve periodo, mentre l’efficacia delle stesse e i relativi benefici per i pazienti si manifestano su un orizzonte temporale più ampio, è da ritenere plausibile la realizzazione di accordi recepiti con atti amministrativi o normativi, tra il pagatore pubblico e i produttori delle terapie avanzate, affinché l’impegno contabile (competenza giuridica) segua il pagamento in scadenza, ossia il criterio della cassa – quindi, nella fattispecie delle spese per Terapie Avanzate, classificabili come investimenti fissi lordi, la competenza economica, che si applica solitamente per l’impatto sull’indebitamento netto, è convenzionalmente sostituita dal criterio della cassa; in questo modo la scansione temporale dell’autorizzazione di spesa a carico del bilancio pubblico sarebbe sostanzialmente allineata a quella degli effetti in termini di benefici terapeutici sui pazienti.

In tal senso e per rafforzare tale allineamento potrebbe essere costruita una norma nazionale ad hoc recante una specifica autorizzazione di spesa a carattere pluriennale, in modo da avvicinare il momento dell’impegno contabile, tipico della competenza giuridica, all’effettivo pagamento (il criterio di cassa), che nella fattispecie degli investimenti fissi lordi rappresenta il criterio applicato per la competenza economica. Tale impostazione appare in linea anche con i principi contabili così come modificati dai decreti attuativi della riforma di contabilità e di finanza pubblica di cui alla legge 196/2009: il decreto legislativo 116/2018, recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 90/2016. Con il citato decreto legislativo 116 – art. 7, comma 1, lettera a) – vengono in sostanza riformulati nell’allegato 1 al decreto medesimo i principi contabili contenuti nell’originario allegato 1 alla legge 196/2009, al fine di renderli coerenti con la nuova impostazione delineata con la riforma e, in particolare, con la disposizione per il potenziamento della funzione del bilancio di cassa. In un’ottica di coordinamento sono stati presi in considerazione anche i principi contabili generali degli enti territoriali allegati al decreto legislativo 118/2001.

Le modifiche più rilevanti hanno riguardato proprio il principio della competenza finanziaria (giuridica) e quello della competenza economica^[2]. Tra i due citati decreti legislativi si inserisce un altro importante decreto attuativo della riforma della legge 196/2009, il decreto legislativo 93/2016 che ha rivisto la nozione di impegno contabile al fine di avvicinare il momento della competenza giuridica (impegno) a quello della cassa (pagamento).

Il decreto legislativo 29/2018, intervenuto successivamente, ha introdotto modifiche correttive ed integrative del decreto legislativo 93/2016 per l’applicazione, dal 1° gennaio 2019, del nuovo concetto di impegno contabile, in base al quale l’obbligazione giuridicamente perfezionata è imputata contabilmente agli esercizi in cui diventa esigibile (impegno pluriennale ad esigibilità). In definitiva, dal 2019 l’impegno va assunto nell’esercizio o negli esercizi in cui si prevede debbano essere disposti i pagamenti secondo le scadenze contrattualmente o normativamente stabilite. Ne consegue un avvicinamento, rafforzato anche dalla norma ad hoc di cui sopra, tra momento dell’impegno e momento del pagamento che, nella fattispecie delle TERAPIE AVANZATE, quali spese di investimento, porta sostanzialmente a un allineamento tra competenza giuridica e competenza economica con un effetto sui tre saldi sostanzialmente uniforme, anche in termini di copertura finanziaria.

In conclusione, i criteri di contabilità, come si è sempre saputo, sono frutto di un compromesso, sono una convenzione contabile, che può e deve essere aggiornata secondo l’evolvere delle condizioni tecnologiche, il grado di sviluppo economico e sociale e il comune sentire delle nazioni e dei popoli. È evidente che da tempo sono necessari adeguamenti delle procedure contabili; questa necessità è ora, dopo la pandemia di Sars-CoV-2, fin troppo evidente. Essa ha reso chiaro che parte della spesa sanitaria ha caratteristiche strutturali di investimento ed effetti sistemici sul reddito, sulla stock di ricchezza e sulle potenzialità di crescita di una nazione.

[1] Si veda Boitani- Giovannini (2021).

[2] Il principio della competenza economica è stato modificato per tenere conto tra l’altro delle specificità proprie del bilancio dello Stato, caratterizzato prevalentemente da una attività di produzione non vendibile e da rilevanti trasferimenti verso altri soggetti del perimetro pubblico e del resto del sistema economico. Il principio della competenza finanziaria è stato riformulato tenendo conto delle norme specifiche di contabilità e finanza pubblica che disciplinano il bilancio dello Stato ivi incluse le innovazioni di carattere normativo, tra cui quelle riguardanti l’imputazione degli impegni agli esercizi finanziari nei quali l’obbligazione viene a scadenza. Sull’attività realizzata per l’attuazione della riforma della legge 196/2009, si rinvia ai singoli rapporti sullo stato di attuazione della riforma della contabilità e di finanza pubblica presentati dal Ministro dell’Economia e delle Finanze in allegato al Documento di Economia e Finanza.