Il rilancio dell’Italia, duramente colpita dalla crisi pandemica, passa attraverso #NextGenerationItalia, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza sviluppato nell’ambito del “Next Generation EU”, lo strumento finanziario da 750 miliardi che insieme al Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 costituiscono la principale risposta europea alla crisi da coronavirus.

Quali le prospettive delineate dal nuovo Presidente del Consiglio Mario Draghi e quale la governance per la gestione del Recovery Plan Nazionale?

Emerge con forza dal discorso in Senato del Presidente Draghi l’obiettivo di fare del PNRR un vero e proprio “manifesto programmatico per l’Italia”.

L’ambizione del Piano sarà, quindi, quella di indicare gli obiettivi per il prossimo decennio e più a lungo termine, considerando l’anno finale del Next generation EU, il 2026, solamente una tappa intermedia di un percorso più lungo e di più ampio respiro.

Di Luigi Spampinato

1. Premessa

Il Recovery plan nazionale è finalmente stato presentato dal governo. Il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore Giuseppe Conte, con lettera in data 15 gennaio 2021, ha trasmesso alla Camera dei deputati la proposta di Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

Il documento è stato quindi assegnato alla Commissione Bilancio per la presentazione di una relazione all’Assemblea, previa acquisizione delle osservazioni e dei rilievi da parte di tutte le altre Commissioni permanenti.

È iniziato così un lungo iter parlamentare che prevede discussione e approvazione in Parlamento, nuova deliberazione da parte del Consiglio dei ministri e definitivo via libera da parte delle Camere, per poi passare al vaglio dell’Europa entro aprile.

Il percorso, quindi, appare tutt’altro che concluso, e la crisi di governo, risolta con il voto di fiducia al nuovo esecutivo guidato dall’ex Governatore della Banca Centrale Europea Mario Draghi, rende la revisione del Piano elemento cardine del nuovo governo, sia con riferimento alle tempistiche, sempre più strette, che soprattutto ai contenuti.

Nel testo del Piano andranno, infatti, precisati con puntualità sia la tipologia dei progetti da sottoporre al vaglio della Commissione, con annesso un dettagliato cronoprogramma, sia il programma di attuazione delle singole riforme da realizzare. Il tutto corredato da una stima dell’impatto in termini macroeconomici delle singole operazioni.

Poiché l’erogazione delle tranche del Next Generation EU (NGEU) è subordinata al raggiungimento degli obiettivi da realizzare dunque in progress, ogni rallentamento o inadempienza potrà comportare la sospensione nell’invio dei fondi.

Intanto, lo scorso 11 febbraio, il Consiglio dell’Unione Europea ha formalmente adottato il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility o RRF), previa approvazione dell’Europarlamento, avvenuta il 9 febbraio.

Il Dispositivo trova, quindi, oggi base giuridica in un nuovo Regolamento che rappresenta l’elemento chiave e la parte più importante del Recovery Fund, il piano predisposto dall’Europa (1), per fronteggiare gli effetti della pandemia da Coronavirus (SARS-CoV-2).

La vera e propria nascita del Next Generation Eu è prevista al termine delle ratifiche nazionali degli Stati membri relativamente alla decisione sulle risorse proprie, stimata per marzo/aprile, a seguito delle quali potrà iniziare l’emissione dei bond da parte della Commissione europea per raccogliere i 750 miliardi sui mercati e cominciare così i primi pagamenti a giugno.

2. La revisione del Recovery Plan nazionale. Il “Manifesto di Draghi per l’Italia”

Alle critiche raccolte dal documento presentato dal precedente governo, tra le quali quella del Commissario Ue all’Economia, Paolo Gentiloni, secondo il quale il Recovery plan italiano deve essere “rafforzato dal punto di vista delle riforme, delle raccomandazioni Ue, dei dettagli sul calendario e degli obiettivi che vogliamo raggiungere“, Mario Draghi ha risposto nel primo discorso in Senato (2) da Presidente del Consiglio dei Ministri indicando le direttive sulla base delle quali il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza Nazionale verrà revisionato.

La strategia impressa dal nuovo Presidente del Consiglio sarà basata, per i progetti del NGEU sul principio dei costi-benefici, cioè con la capacità di impattare simultaneamente più settori in maniera coordinata, con il chiaro orientamento alla scelta di progetti che aiutino a migliorare il potenziale di crescita dell’economia. Un capitolo importante sarà dedicato alle riforme richieste dall’Europa ivi comprese le raccomandazioni specifiche. Nella figura seguente quelle indicate da Draghi nel suo discorso, quali imprescindibili per la crescita ed il futuro competitivo dell’Italia.

Figura 1: Progetti di riforma da inserire nel PNRR

Dalle dichiarazioni programmatiche del Presidente Draghi emerge limpida la volontà di utilizzo dell’intera quota di contributi a fondo perduto destinati dall’Europa all’Italia, pari a circa 68 miliardi di euro, mentre la quota di prestiti aggiuntivi che potrà essere richiesta attraverso il Dispositivo per la ripresa e la resilienza dovrà necessariamente essere modulata in base agli obiettivi di finanza pubblica (3).

Appare altresì probabile che le Missioni del PNRR potranno essere rimodulate e riaccorpate, ma – stando alle dichiarazioni del nuovo Presidente del Consiglio – resteranno quelle enunciate nei precedenti documenti del governo uscente, così come sintetizzate nella figura che segue:

Figura 2: Missioni previste dal PNRR presentato dal governo Conte II

Sebbene, quindi, sia possibile che le Missioni previste dalla bozza di Recovery plan rimangano tali nella loro enunciazione, emerge, invece, con evidenza il radicale cambiamento di prospettiva e con esso una chiara volontà di proposta di visione del governo per il futuro dell’Italia, che il Parlamento sarà chiamato a condividere e ad approvare.

L’obiettivo dichiarato del nuovo governo è quello di rafforzare la dimensione strategica del PNRR, in particolare con riferimento agli obiettivi riguardanti la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’inquinamento dell’aria e delle acque, la rete ferroviaria veloce, le reti di distribuzione dell’energia per i veicoli a propulsione elettrica, la produzione e distribuzione di idrogeno, la digitalizzazione, la banda larga e le reti di comunicazione 5G.

Ciò che, tuttavia, più impressiona positivamente è il forte orientamento alla visione strategica, facendo emergere l’obiettivo di fare del PNRR un vero e proprio “manifesto programmatico per l’Italia”. L’ambizione del Piano sarà, quindi, quella di indicare gli obiettivi per il prossimo decennio e più a lungo termine, considerando l’anno finale del Next generation EU, il 2026, solamente una tappa intermedia di un percorso più lungo e di più ampio respiro.

Secondo il Presidente Draghi, il PNRR non si limiterà ad elencare i progetti che si vogliono completare nei prossimi anni, ma punterà a delineare strategie, obiettivi ed il posizionamento dell’Italia in Europa e nel Mondo non solo al termine del Programma NGEU nel 2026, ma anche nel medio termine per il 2030, in coincidenza con la conclusione del programma di azione dell’Onu relativo all’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile, e nel lungo termine per il 2050, anno in cui l’Unione europea intende arrivare a zero emissioni nette di CO₂ e gas clima-alteranti.

Abbiamo, quindi, di fronte una sfida epocale che potrà essere affrontata soltanto dotandosi di adeguati strumenti di pianificazione, programmazione ed attuazione, a cominciare dal modello di governance.

3. La governance del Recovery Plan

Mario Draghi ha ufficializzato, nel discorso al Senato, che la governance del Programma di ripresa e resilienza è incardinata nel Ministero dell’economia e delle finanze, con la strettissima collaborazione dei Ministeri competenti, che definiscono le politiche e i progetti di settore.

Una posizione centrale spetterà al Parlamento, che verrà costantemente informato sia sull’impianto complessivo sia sulle politiche di settore.

La dichiarazione del Presidente Draghi rappresenta una conferma di quanto previsto dalla legge di bilancio 2021, che aveva già incardinato all’interno del Ministero dell’Economia e delle Finanze una “struttura di monitoraggio” e previsto un ruolo attivo delle amministrazioni quali soggetti attuatori.

Dal punto di vista “bilancistico”, è stata prevista l’istituzione di un Fondo di rotazione per l’attuazione del Next Generation EU-Italia e la creazione di due appositi conti correnti infruttiferi aperti presso la Tesoreria centrale dello Stato, denominati, rispettivamente, «Ministero dell’economia e delle finanze – Attuazione del Next Generation EU-Italia – Contributi a fondo perduto» e «Ministero dell’economia e delle finanze – Attuazione del Next Generation EU-Italia – Contributi a titolo di prestito ».

Nel primo conto corrente sono versate le risorse relative ai progetti finanziati mediante contributi a fondo perduto, nel secondo conto corrente sono versate le risorse relative ai progetti finanziati mediante prestiti. I predetti conti correnti hanno amministrazione autonoma e costituiscono gestioni fuori bilancio.

In particolare, è previsto che le risorse giacenti nei conti correnti infruttiferi saranno trasferite, in relazione al fabbisogno finanziario, di volta in volta a ciascuna amministrazione od organismo titolare dei progetti, sulla base delle procedure che saranno definite con uno o più decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi entro il mese di febbraio, con cui saranno stabilite le procedure amministrativo-contabili per la gestione delle risorse, nonché le modalità di rendicontazione della gestione del Fondo.

Dal punto di vista gestionale, si prevede che le amministrazioni e gli organismi titolari dei progetti finanziati saranno responsabili della relativa attuazione conformemente al principio della sana gestione finanziaria e alla normativa nazionale ed europea, in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l’individuazione e la correzione delle frodi, la corruzione e i conflitti di interessi, e realizzeranno i progetti nel rispetto dei cronoprogrammi per il conseguimento dei relativi target intermedi e finali.

I trasferimenti saranno assegnati, fino alla concorrenza dell’importo totale del progetto, sulla base di rendicontazioni bimestrali, in base al conseguimento dei relativi target intermedi e finali.

La Ragioneria generale dello Stato svilupperà e renderà disponibile un apposito sistema informatico al fine di supportare le attività di gestione, di monitoraggio, di rendicontazione e di controllo delle componenti del Next Generation EU.

Per quanto sopra, è possibile considerare che il modello di governance prescelto dall’Italia consente l’utilizzo di diverse modalità organizzative per l’attuazione del Programma, avvalendosi quali soggetti attuatori sia di amministrazioni già esistenti, quali Ministeri (e con essi Agenzie e Società in house), che attraverso la creazione di organismi a cui affidare specifici progetti di particolare complessità, aventi caratteristiche di autonomia e di non integrabilità con altri interventi, ovvero utilizzare, come sembra possibile, un approccio misto, avvalendosi di entrambe le soluzioni, per progetti scalabili ed a forte diffusione territoriale.

Oltre ad una struttura gestionale che garantisca affidabilità nell’attuazione del piano, appare necessario prevedere una rinnovata “struttura normativa”, intesa quale innovativo quadro giuridico applicabile, rivolto alla semplificazione e digitalizzazione delle procedure, ridisegnando un sistema amministrativo agile ed efficiente.

Sarà, pertanto, fondamentale assicurare in ogni fase la necessaria trasparenza e tracciabilità delle procedure.

Entro il mese di febbraio dovrà, infatti, essere adottato un decreto che definisca le modalità di rilevazione dei dati di attuazione finanziaria, fisica e procedurale relativi a ciascun progetto, da rendere disponibili in formato elaborabile, con particolare riferimento ai costi programmati, agli obiettivi perseguiti, alla spesa sostenuta, alle ricadute sui territori che ne beneficiano, ai soggetti attuatori, ai tempi di realizzazione previsti ed effettivi, agli indicatori di realizzazione e di risultato, nonché a ogni altro elemento utile per l’analisi e la valutazione degli interventi.

È altresì previsto il coinvolgimento del Parlamento che, entro il 30 giugno di ciascun anno dal 2021 al 2027, riceverà una relazione predisposta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, approvata dal Consiglio dei ministri, ed elaborata sulla base dei dati forniti dalla Ragioneria generale dello Stato, nella quale sono riportati i prospetti sull’utilizzo delle risorse del programma Next Generation EU e sui risultati raggiunti.

La relazione dovrà indicare, altresì, le eventuali misure necessarie per accelerare l’avanzamento dei progetti e per una migliore efficacia degli stessi rispetto agli obiettivi perseguiti.

Infine, con decorrenza dal 1° gennaio 2021, è istituita, presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze, un’apposita unità di missione con compiti di coordinamento, raccordo e sostegno delle strutture del medesimo Dipartimento a vario titolo coinvolte nel processo di attuazione del programma Next Generation EU.

Riferimenti

1. Spampinato, Luigi. Next Generation EU, architettura e prospettive dell’accordo raggiunto dal Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020. Un dibattito ancora aperto. POST Policy. [Online] 24 settembre 2020. [Riportato: 17 febbraio 2021.] https://postpolicy.it/next-generation-eu-dibattito-ancora-aperto/

2. Draghi, Mario. Dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio dei ministri. www.senato.it [Online] 17 febbraio 2021. [Riportato: 18 febbraio 2021.] http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/18/Resaula/0/1208137/index.html?part=doc_dc-ressten_rs-gentit_cdpdcdmecd-intervento_draghipresidentedelconsigliodeiministri.

3. Banca d’Italia. Audizione di Fabrizio Balassone nell’ambito dell’esame della proposta di piano nazionale di ripresa e resilienza. www.bancaditalia.it. [Online] 8 Febbraio 2021. [Riportato: 18 Febbraio 2021.] https://www.bancaditalia.it/media/notizia/audizione-di-fabrizio-balassone-nell-ambito-dell-esame-della-proposta-di-piano-nazionale-di-ripresa-e-resilienza/.